方向确定后改革路径待探索
在“加快农村信用社改革化险”的背景下，更要认清楚化解风险只是农信社改革的过程目标，“引导其成为支农支小特色鲜明的现代金融机构”才是改革真正的任务目标。因此，存量风险化解是阶段性工作目标，农商联合银行或省级农商银行挂牌成立后，改革才刚刚开始，还需要回答省联社改革后的职能定位、如何真正理顺公司治理架构以及如何在新的管理模式下坚守支农支小定位等诸多问题。
在相当长的一段时间里，我国农信社改革都是在遵循2003年《深化农村信用社改革试点方案》中确立的“省县两级、统分结合”的农信系统管理体制和“四自”原则基础上推进的。而在2022年3月人民银行印发的《关于做好2022年金融支持全面推进乡村振兴重点工作的意见》中，之前一直不变的“保持县域法人地位和数量总体稳定”被调整为“保持商业可持续的县域法人地位长期总体稳定”，这意味着可持续经营能力弱、风险较高的农信机构通过兼并重组推进改革化险的方式，获得金融管理部门允许；对联合银行、金融控股公司和省级统一法人改革模式的选择也重新成为讨论焦点。
目前看来，提出“保持商业可持续的县域法人地位长期总体稳定”和对不同改革模式的讨论都有其必然性。无法回避的是，县域地区经济社会发展和农信机构经营情况都呈现出越来越强的马太效应；并且在“限域经营”的监管要求下，农信机构竞争力与服务辖区的经济社会发展状况相关性更强。一个地区经济发展相对活跃必然带来更高比例人口净流入，这除了改变区域人口结构、进一步提升经济活力外，也成为当地银行机构业务规模增长的重要基础，并且可以为本地中小银行提供更多经营管理和业务人才；业务相对稳定增长带来的合理利润在帮助银行机构更好发展的同时，能在化险和受外部影响时提供更强的风险抵备能力；此外，这样的市场也可以更好支持银行机构进行业务创新、政策应用和数字化转型，等等。截至2022年末，我国资产规模最大的县域地区农商银行——常熟农商银行资产规模已超过2800亿元；而记者曾采访到的最小县域农商银行的资产规模只有十多亿元。小机构受制于规模、资质评级等因素影响，在数字化转型、政策运用、化解风险方面难度较大；如果这样的机构还地处人口净流出地区且存量金融风险较大，那么在大行服务下沉、息差收窄的情况下，以其自身之力改革化险的难度就更大了。
以金融控股公司模式推进省联社改革在我国早有范例。2008年，在上一轮农信社改革中成立的原宁夏回族自治区联社与银川市联社合并组建黄河农村商业银行，成为全国首个“上参下”持股县域法人的农商银行，并一直保持着两级架构的经营管理模式。记者在当地采访时了解到，除了有助于理顺两级行社之间的股权和管理关系，能够更有效补充资本、化解风险外，在缺乏优质股东的宁夏地区，黄河农商银行通过持股成为县市农商银行最重要的法人股东，使两级法人的股权结构和公司治理能力都得到改善，及时增资也在后续发展中增强了机构的金融服务能力。以此为基础，黄河农商银行强化数字技术应用、加强政策和业务培训、注重风控和监督等举措，激发了市县行社支农支小的活力。在如今的竞争格局下，省级统一法人改革模式的优势也很明显：规模效应能更有效降低业务成本、运用数字技术，化解风险、补充资本的方式更多样，机构服务范围扩大也便于机构满足更多元的支农支小金融需求。
《中国金融稳定报告（2023）》强调，支持各省区按照市场化、法治化原则因地制宜制定改革方案，推动改制后的省级机构规范履职，坚持农信社服务当地、“三农”和城乡居民基本定位，引导其成为支农支小特色鲜明的现代金融机构。特别是在“加快农村信用社改革化险”的背景下，更要认清楚化解风险只是农信社改革的过程目标，“引导其成为支农支小特色鲜明的现代金融机构”才是改革真正的任务目标。因此，存量风险化解是阶段性工作目标，农商联合银行或省级农商银行挂牌成立后，改革才刚刚开始，还需要回答省联社改革后的职能定位、如何真正理顺公司治理架构以及如何在新的管理模式下坚守支农支小定位等诸多问题。
上述报告中题为《农村信用社运行情况及改革》的专栏文章中提出，目前，全国农信社风险总体可控，但受历史性、周期性、体制性等多种因素影响，农信社也积累了一些问题和风险，具体包括省级联社职能定位不清、公司治理较为薄弱、偏离“支农支小”主业这三方面问题。因此，有进一步深化改革的必要性。从省联社改革的实质看，联合银行、金控公司、统一法人模式都在一定程度上理顺股权和管理结构、体现聚合优势，后两种模式也能够改善股权结构，但模式本身都解决不了地方政府可能通过委托代理关系干预中小银行经营的问题，也因此可能致使省级联社与县域法人之间的责、权、利很难厘清。中国社科院农村发展研究所研究员、中国社科院研究生院教授冯兴元在去年发表的《省联社的发展问题与改革路径》一文中提醒，统一法人之后，由于基层农信机构不再是县域法人机构，拉长了与农户、新型农业经营主体等第一线需求的距离，增加了掌握“三农”经济主体的信用水平及其项目情况的难度，容易导致农信机构偏离“三农”普惠金融服务的政策目标。对此，冯兴元建议，需要特别关注新改制产生的省级金融机构中可能出现的省区政府所属企业或者其他企业控大股的现象，这种现象容易导致新机构偏离服务“三农”的政策要求，甚至可能出现资金被挪用的风险。
在资本金规模、服务层级、技术能力等硬实力提升的基础上，农信社改革不应忘记匹配契合新的管理模式和股权结构的“软实力”。与省级农商银行架构类似的大型银行和城商行更多通过线上方式触达县域地区优质客户，但这对于服务县域涉农和小微主体而言远远不够，改革后的农商银行仍要担负起农村金融主力军的职责，应当继续保留足够的村镇服务站点，持续提升差异化的支农支小能力，遵循机构“四自”原则，并结合人口结构、产业调整因素和数字化转型进程等情况，做好全省范围内的资源相对有效配置，科学合理开展差异化绩效考核、权限管理、风险防控等工作。
